VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP NĂM 1992

Hải An

Ngày 4-2-2013, một đoàn 15 người, đại diện cho 72 người đã ký ngày 19-1-2013 bản Kiến nghị về sửa đổi Hiến pháp 1992 (xin được gọi tắt là Kiến nghị 72) và cho hơn 2000 người đến thời điểm đó đã ký ủng hộ Kiến nghị 72, do Tiến sĩ Nguyễn Đình Lộc, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm trưởng đoàn, đã gặp đại diện của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (dưới đây gọi tắt là Ủy ban) và trao bản Kiến nghị 72 cùng với một Dự thảo Hiến pháp mới (dưới đây gọi tắt là Dự thảo Hiến pháp 2013). Đoàn đã được Ủy ban tiếp đón trọng thị và tiếp nhận Kiến nghị có 72 chữ ký cùng với Dự thảo Hiến pháp 2013. Một số phóng viên báo đến dự và sau đó một số báo trong đó có báo in đã đưa tin về cuộc gặp này.

Sau một thời gian ngắn khi gửi “bản Kiến nghị 72 cùng với một Dự thảo Hiến pháp mới”, Đoàn “Kiến nghị 72” đã nhận được công văn trả lời số 227/UBDTSDHP, ngày 7-2-2013 của Ủy ban do ông Phan Trung Lý, ủy viên Ủy ban, Trưởng Ban Biên tập ký, gửi tới ông Nguyễn Đình Lộc. Ủy ban đã sớm trả lời và xin trân trọng thông báo văn bản này tới tất cả những người ký Kiến nghị 72 và đồng bào trong, ngoài nước.

Thêm chú thích

Toàn văn Công công văn trả lời số 227/UBDTSDHP, ngày 7-2-2013 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

Nhưng sau khi nhận được công văn trả lời của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Công văn này 227/UBDTSDHP, ngày 7-2-2013 được đăng tải trên các trang Blog, các trang mạng có địa chỉ nước ngoài kèm theo những lời phản biện với nội dung trái chiều. Trong đó trên địa chỉ:

http://chauxuannguyenblog.wordpress.com/2013/02/20/thong-bao-cua-nhom-soan-thao-va-ky-dau-tien-kien-nghi-72-ve-cong-van-tra-loi-cua-uy-ban-du-thao-sua-doi-hien-phap-1992/ có đăng tải nội dung “Thông báo của Nhóm soạn thảo và ký đầu tiên Kiến nghị 72 về công văn trả lời của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992” với 03 điểm. Trong khuôn khổ bài viết này tôi xin đi vào luận điểm thứ nhất mà họ nhấn mạnh: “Trong một nước mà tất cả quyền lực thuộc về nhân dân và Nhà nước là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thì quyền lập hiến là quyền sinh ra các quyền khác (lập pháp, hành pháp và tư pháp) phải thuộc về toàn dân, chứ không thể thuộc về bất kỳ một tổ chức hay cơ quan nào, kể cả Quốc hội. Kiến nghị 72 đã nhấn mạnh quan điểm đó và nêu cách làm cùng với thời gian cần thiết để bảo đảm thực quyền của nhân dân quyết định Hiến pháp.

Nghị quyết số 38/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội dựa vào Hiến pháp hiện hành quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Công văn trả lời của Ủy ban theo đúng Nghị quyết đó và yêu cầu người đóng góp ý kiến sửa đổi Hiến pháp phải “thực hiện đúng quy định của pháp luật và nghị quyết của Quốc hội”.

Theo chúng tôi, quy định nêu trên của Hiến pháp hiện hành phủ nhận quyền lập hiến của nhân dân; đây chính là điều đầu tiên cần sửa trong Hiến pháp và quá trình sửa đổi Hiến pháp lần này phải thấu suốt tinh thần tôn trọng quyền của nhân dân quyết định Hiến pháp.”

P/s: Trong bối cảnh hiện nay, khi Quốc hội tiến hành trưng cầu dân ý để tiến hành kiến nghị sửa đổi Hiến pháp năm  1992, việc góp ý của bất kỳ người dân Việt Nam dù ở trong và ngoài nước đều rất đáng quý và trân trọng. Chúng ta đang hướng tới việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 thành một bản Hiến pháp toàn diện nhất, phục vụ cho việc xây dựng và phát triển đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay. Việc 72 nhân sỹ, trí thức gửi đến Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là một tín hiệu đáng trân trọng khi đội ngũ nhân sỹ, trí thức tham gia vào công việc hệ trọng của đất nước.

Và đúng như chính họ nói: “…quyền lập hiến là quyền sinh ra các quyền khác (lập pháp, hành pháp và tư pháp) phải thuộc về toàn dân…..” Và để có một bản Hiến pháp và toàn diện nhất thì bên cạnh sự đóng góp đông đảo quần chúng thì việc Quốc hội – cơ quan chủ quản, chủ trì việc sửa đổi Hiến Pháp là một điều kiện tất yếu để chúng ta có thể hoàn thành trách nhiệm nặng nề này.

Tuy nhiên, họ lại đưa ra một ý kiến: “Nghị quyết số 38/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội dựa vào Hiến pháp hiện hành quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Công văn trả lời của Ủy ban theo đúng Nghị quyết đó và yêu cầu người đóng góp ý kiến sửa đổi Hiến pháp phải “thực hiện đúng quy định của pháp luật và nghị quyết của Quốc hội”.

Theo chúng tôi, quy định nêu trên của Hiến pháp hiện hành phủ nhận quyền lập hiến của nhân dân; đây chính là điều đầu tiên cần sửa trong Hiến pháp và quá trình sửa đổi Hiến pháp lần này phải thấu suốt tinh thần tôn trọng quyền của nhân dân quyết định Hiến pháp.”

Nghị quyết số 38/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội là một văn bản pháp lý có ý nghĩa mở đầu cho việc kiến nghị sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và thực sự nó tạo ra một đợt sinh hoạt chính trị sâu rộng trong mọi tầng lớp nhân dân và trong các giai tầng xã hội. Và trong đợt sửa đổi Hiến pháp này, Quốc hội có một vai trò cực kỳ quan trọng, đó chính là cầu nối giữa lòng dân và các cơ quan, cá nhân được giao sửa đổi Hiến pháp.

Mặt khác, khi ban hành Nghị quyết số 38/2012/QH13 ngày 23/11/2012, Quốc hội cũng hướng đến nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nâng cao nhận thức, trách nhiệm của nhân dân về việc sửa đổi Hiến pháp và thi hành Hiến pháp. Theo đó, các đối tượng lấy ý kiến bao gồm: các tầng lớp nhân dân; các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, các học viện, trường đại học, viện nghiên cứu; các cơ quan thông tấn, báo chí…Việc lấy ý kiến nhân dân được thực hiện dưới hình thức: Góp ý trực tiếp hoặc bằng văn bản gửi đến các cơ quan, tổ chức; Thảo luận tại các hội nghị, hội thảo, tọa đàm; Thông qua Trang thông tin điện tử của Quốc hội htttp://duthaoonline.quochoi.vn và các phương tiện thông tin đại chúng…

Nhân dân tham gia đóng góp ý kiến về toàn bộ Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Bên cạnh đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tập trung đóng góp ý kiến sâu về những nội dung liên quan trực tiếp đến phạm vi lĩnh vực hoạt động của cơ quan, tổ chức mình và những vấn đề mà cơ quan, tổ chức, cá nhân quan tâm.

Xuất phát từ bản chất của Quốc hội với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân nên trong cấu trúc bộ máy nhà nước, Quốc hội luôn được xác định là thiết chế quyền lực trung tâm. Do vậy, quyền lực của Quốc hội phải là quyền lực có tính chi phối đối với các lĩnh vực quyền lực nhà nước khác. Tức là xét trên phương diện thẩm quyền, Quốc hội cần nắm giữ những quyền hạn mà việc thực thi chúng có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Ở đây xin nêu một số nét khái quát:

Trước hết là quyền làm luật: Quốc hội là một cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do vậy, quyền làm luật là thẩm quyền cơ bản nhất của Quốc hội. Để thực hiện quyền này, bảo đảm vai trò quyết định của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động lập pháp, thông qua từng giai đoạn của quá trình làm luật cần xử lý các mối quan hệ:

a) Quan hệ với các chủ thể sáng kiến pháp luật theo luật định.

b) Quan hệ với cơ quan, tổ chức dự thảo luật.

c) Quan hệ với Uỷ ban thường vụ Quốc hội- cơ quan ban hành pháp lệnh.

Đối với mối quan hệ thứ nhất: Quốc hội phải là cơ quan có quyền chấp thuận hoặc bác bỏ các sáng kiến pháp luật. Ở đây cần xem xét lại thực tiễn thông qua các kế hoạch làm luật hàng năm. Việc xây dựng kế hoạch làm luật chỉ được tiến hành sau khi Quốc hội chấp thuận sáng kiến pháp luật mà các chủ thể đưa ra. Điều này có ý nghĩa, các chủ thể có quyền nêu sáng kiến pháp luật theo quy định của Hiến pháp, phải trình bày trước Quốc hội sáng kiến của mình. Nếu Quốc hội chấp thuận, thì sáng kiến đó mới được đưa vào kế hoạch làm luật. Điều cốt lõi là thông qua sáng kiến pháp luật, chứ không phải là kế hoạch làm luật. Làm như vậy không chỉ bảo đảm quyền quyết định của Quốc hội đối với việc đề xuất sáng kiến pháp luật, mà còn loại bỏ ngay từ đầu các dự kiến chưa thật chín muồi đủ các căn cứ thuyết phục về tính cấp bách, tính khả thi của từng dự án luật.

Đối với mối quan hệ thứ hai: cần khẳng định, Quốc hội phải được quyền chủ trì mọi quá trình soạn thảo văn bản luật. Lâu nay, quyền soạn thảo văn bản của đa số dự luật đều thuộc về các cơ quan của Chính phủ. Vai trò của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc thẩm định dự án thông qua các Uỷ ban tương ứng và thảo luận thông qua tại kỳ họp đối với các dự án đã được chuẩn bị. Do vậy, quyền làm luật của Quốc hội bị hạn chế trên thực tế và chỉ thực hiện ở những giai đoạn cuối, nên không ít dự luật không thật sự phản ánh ý chí của các đại biểu Quốc hội. Để khắc phục tình trạng này, Quốc hội cần thành lập các Ban soạn thảo, do các Uỷ ban của Quốc hội chủ trì với sự tham gia của đại diện các cơ quan của Chính phủ, các tổ chức hữu quan, các nhà khoa học, các chuyên gia pháp luật để trực tiếp tiến hành các hoạt động nghiên cứu, xây dựng dự thảo luật. Làm như vậy vừa tránh được tính cục bộ, bản vị của các bộ, các ngành, tổ chức mà lợi ích của họ gắn liền với các quy định của pháp luật, vừa bảo đảm quyền làm luật trực tiếp của bản thân Quốc hội, vai trò của các đại biểu Quốc hội trong suốt quá trình làm luật.

Về mối quan hệ thứ ba, cần làm sáng tỏ bản chất và giá trị pháp lý của các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. Trong điều kiện hiện nay, việc UBTVQH thông qua các pháp lệnh có thể là cần thiết và hợp lý. Tuy nhiên, về lý luận xuất hiện một mâu thuẫn trong thẩm quyền là, nếu quan niệm pháp lệnh là một văn bản pháp luật có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ làm phương hại đến quyền làm luật của Quốc hội. Bởi lẽ, chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp. UBTVQH là một cơ quan của Quốc hội, về nguyên tắc không thể là một cơ quan có quyền lập pháp một cách độc lập. Giải pháp cho tình huống này có thể là cần xem pháp lệnh do UBTVQH ban hành là các giải pháp tình thế trong điều kiện Quốc hội không hoạt động thường xuyên. Mọi pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua phải được đệ trình Quốc hội tại kỳ họp gần nhất, để các đại biểu Quốc hội thảo luận, cho ý kiến và quyết định bằng một nghị quyết. Nếu Quốc hội chấp thuận nội dung pháp lệnh, thậm chí sửa chữa, bổ sung, pháp lệnh ấy sẽ trở thành đạo luật. Còn ngược lại, nếu Quốc hội không chấp thuận, pháp lệnh mặc nhiên mất hiệu lực thi hành.

Thứ hai,  Quyền quyết định các vấn đề quan trọng: Trong đó cần chú trọng đến quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước... Vấn đề ngân sách nhà nước luôn có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động nhà nước. Do vậy, quyền quyết định ngân sách nhà nước cần phải khẳng định thuộc về Quốc hội và chỉ thuộc về Quốc hội mà thôi. Thẩm quyền quyết định ngân sách nhà nước cần được cụ thể hoá trong đạo luật về Quốc hội và tiếp tục khẳng định trong luật về ngân sách nhà nước. Trong lĩnh vực này, Quốc hội cần được tự mình xác định nhu cầu tài chính và tự quyết định tài chính cho tổ chức và hoạt động của mình mà không lệ thuộc vào quy định và sự cấp phát ngân sách từ phía Chính phủ. Mặt khác, cần phải có cơ chế thích hợp để bảo đảm quyền quyết định ngân sách nhà nước trong thẩm quyền của Quốc hội có được một ý nghĩa thực tế. Tức là hành vi phê chuẩn dự toán ngân sách hay không phê chuẩn dự toán ngân sách do Chính phủ đệ trình, phải có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động tài chính công trong năm tài chính. Và các nguồn chi ngân sách chỉ có thể được khởi động khi dự toán ngân sách được phê chuẩn. Để bảo đảm việc phê chuẩn dự toán ngân sách có ý nghĩa thực quyền, cần nâng cao khả năng kiểm soát tài chính của các cơ quan thuộc Quốc hội, các đại biểu Quốc hội trong suốt quá trình xây dựng dự toán ngân sách. Có như vậy mới khắc phục tình trạng “tiền trảm, hậu tấu” của Chính phủ trước Quốc hội trong các quan hệ tài chính và ngân sách.

Thứ ba, Quyền kiểm soát của Quốc hội đối với các quan hệ quyền lực và việc thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế: Cần phải nhấn mạnh rằng, Quốc hội trong quan hệ phân công quyền lực là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, nhưng về vị trí lại là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Do vậy, Quốc hội có quyền kiểm soát toàn bộ quá trình thực thi quyền lực nhà nước, kể cả quyền hành pháp và quyền xét xử.

******

***

Như vậy, không thể khẳng định rằng: việc quy định của Hiến pháp về vị trí, vai trò của Quốc hội trong việc xây dựng Luật nói chung và dự thảo sửa đối Hiến pháp năm 1992 nói riêng là “phủ nhận quyền lập hiến của nhân dân; đây chính là điều đầu tiên cần sửa trong Hiến pháp và quá trình sửa đổi Hiến pháp lần này phải thấu suốt tinh thần tôn trọng quyền của nhân dân quyết định Hiến pháp.” Quyền lập hiến là của toàn dân. Trong các bản Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay, Quốc hội là thiết chế do toàn dân bầu ra luôn được Hiến định, là một trong những nội dung cơ bản của đạo luật gốc. Điều này được thể hiện ở chỗ, trong Hiến pháp năm 1946, đã có Chương III – Nghị viện nhân dân với 21 điều; Chương IV trong Hiến pháp 1959 với 18 điều; Chương VI trong Hiến pháp 1980 với 16 điều và trong bản Hiến pháp 1992 hiện hành là Chương V có 18 điều.

Ý nghĩa quan trọng hàng đầu của chế định Quốc hội trong các bản Hiến pháp thể hiện ở chỗ, đây là cơ quan đại diện dân cử cao nhất ở nước ta, như Điều 6 của Hiến pháp 1992 khẳng định: Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng Nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Điều này cũng đồng thời khẳng định quyền lực của nhân dân được Quốc hội đại diện, thay mặt nhân dân để quyết định những công việc trọng đại của đất nước. Đây cũng là nguồn cội của nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước tập trung, thống nhất với Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở nước ta.

Năng lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội phụ thuộc không chỉ vào bản thân các cơ cấu tổ chức của Quốc hội, quyền hạn của Quốc hội theo luật định, mà còn phụ thuộc rất nhiều vào bộ máy giúp việc cho hoạt động của Quốc hội, cơ chế kiểm tra, giám sát của một hệ thống các cơ quan. Hiện nay chúng ta có một một hệ thống các tổ chức trợ giúp hoạt động của Quốc hội và cho các đại biểu Quốc hội. Các tổ chức nghiên cứu, thông tin, các tổ chức tư vấn cho các hoạt động lập pháp, hoạt động kiểm tra, giám sát cần được thành lập nhằm cung cấp các dịch vụ cho các Uỷ ban của Quốc hội và cho các đại biểu Quốc hội. Chính vì vậy, chúng ta tin tưởng Quốc hội sẽ hoàn thành trọng trách của mình trong đợt sửa đổi Hiến pháp lần này nói riêng và các công việc hệ trọng khác của đất nước, xứng đáng là người đại diện cho nhân dân, là tiếng nói của nhân dân, nơi nhân dân có thể gửi gắm những tâm tư, nguyện vọng.